O atual programa de concess\u00e3o de portos, lan\u00e7ado pelo governo federal, tem gerado elogios, cr\u00edticas pontuais, mas tamb\u00e9m um sil\u00eancio quase generalizado na comunidade portu\u00e1ria, seja porque h\u00e1 desconhecimento sobre os benef\u00edcios do programa, seja porque h\u00e1 simplesmente resist\u00eancias culturais e at\u00e9 mesmo preconceitos contra as privatiza\u00e7\u00f5es em geral e no setor portu\u00e1rio em particular.<\/p>\n
Somado a tudo isso, temos o fato que o Brasil se acostumou a avaliar a op\u00e7\u00e3o pela privatiza\u00e7\u00e3o com base nos resultados financeiros \u2013 ou seja, se a empresa estatal gera lucro, n\u00e3o precisa ser privatizada; ao contr\u00e1rio, se os resultados s\u00e3o negativos, a solu\u00e7\u00e3o seria a privatiza\u00e7\u00e3o. E, no caso, algumas autoridades portu\u00e1rias, de fato, t\u00eam dado lucros expressivos.<\/p>\n
O crit\u00e9rio do lucro sem d\u00favidas \u00e9 importante, principalmente quando envolve o er\u00e1rio, mas n\u00e3o deveria ser o \u00fanico fator determinante para a tomada de decis\u00e3o sobre privatizar ou n\u00e3o uma empresa estatal. Isso porque h\u00e1 estatais que geram lucro e ainda assim devem ser privatizadas, e outras em que, apesar dos resultados negativos, justifica-se a continuidade do controle pelo Estado.<\/p>\n
Parece-nos que o crit\u00e9rio mais importante e que deveria se sobrepor a todos os demais \u00e9 a qualidade dos servi\u00e7os que est\u00e3o sendo oferecidos \u00e0 sociedade. Os portos s\u00e3o intrinsecamente relacionados ao desenvolvimento nacional. Numa economia globalizada, um pa\u00eds que n\u00e3o disponha de um setor portu\u00e1rio pujante n\u00e3o ter\u00e1 condi\u00e7\u00f5es de se desenvolver. Assim deve-se questionar: (i) se o atual modelo portu\u00e1rio do Brasil atende \u00e0s demandas dos usu\u00e1rios; (ii) se os problemas que veem surgindo em fun\u00e7\u00e3o do crescimento na movimenta\u00e7\u00e3o de cargas est\u00e3o sendo resolvidos a contento; e (iii) se as tarifas cobradas s\u00e3o compat\u00edveis com os padr\u00f5es internacionais.<\/p>\n
Este pequeno artigo busca responder a essas quest\u00f5es tomando por base o modelo de desestatiza\u00e7\u00e3o da Codesa \u2013 Companhia Docas do Esp\u00edrito Santo, escolhida pelo governo federal como a primeira de uma s\u00e9rie de outras privatiza\u00e7\u00f5es de autoridades portu\u00e1rias que advir\u00e3o seguindo o padr\u00e3o b\u00e1sico adotado naquele estado.<\/p>\n
Breve retrospectiva regulat\u00f3ria
\nEm uma r\u00e1pida retrospectiva, pode-se dizer que o setor portu\u00e1rio brasileiro vem passando por um processo lento e gradual de transfer\u00eancia das atividades portu\u00e1rias para o setor privado. Esse processo iniciou-se com a Lei 8.630\/93 (Lei de Moderniza\u00e7\u00e3o dos Portos) que instituiu, dentre outras medidas, as opera\u00e7\u00f5es privadas em terminais p\u00fablicos, a possibilidade de transfer\u00eancia da administra\u00e7\u00e3o do porto para uma concession\u00e1ria privada, e a cria\u00e7\u00e3o de terminais de uso privativo (TUP).<\/p>\n
Posteriormente, veio a Lei 12.815\/13 que refor\u00e7a e deixa mais clara a possibilidade de a administra\u00e7\u00e3o do porto vir a ser exercida por uma concession\u00e1ria, que pode ser privada, cria o divisor de regimes jur\u00eddicos \u2013 p\u00fablico e privado \u2013 com a poligonal a delimitar a \u00e1rea do porto organizado, e, por \u00faltimo, dispensa os terminais privados de terem \u201ccarga pr\u00f3pria\u201d.<\/p>\n
Merecem ainda destaque as inova\u00e7\u00f5es trazidas pela minirreforma portu\u00e1ria com a Lei 14.047\/20, que pavimentou o caminho para as desestatiza\u00e7\u00f5es. Essa lei inova ao autorizar: (i) que os contratos celebrados entre a concession\u00e1ria e terceiros, inclusive para explora\u00e7\u00e3o de instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias dentro das \u00e1reas p\u00fablicas, nos limites do porto organizado, sejam regidos pelas normas de direito privado, sem preju\u00edzo das atividades regulat\u00f3rias e fiscalizat\u00f3rias da ANTAQ; (ii) autoriza a dispensa de licita\u00e7\u00e3o de arrendamento de \u00e1rea dentro do porto organizado pelo concession\u00e1rio; (iii) permite a possibilidade de realiza\u00e7\u00e3o de contratos de uso tempor\u00e1rio de \u00e1reas e instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias com o prop\u00f3sito de criar condi\u00e7\u00f5es para que os interessados invistam seu capital de forma mais c\u00e9lere; e (iv) tornou mais claras as diferen\u00e7as entre os conceitos de arrendamento e de concess\u00e3o.<\/p>\n
Apesar dos avan\u00e7os regulat\u00f3rios dos \u00faltimos anos, continuamos com problemas graves que o atual modelo portu\u00e1rio n\u00e3o tem sido capaz de resolver.<\/p>\n
Vejamos alguns exemplos de pontos negativos do atual marco regulat\u00f3rio portu\u00e1rio.<\/p>\n
Pelas regras atuais, a concession\u00e1ria p\u00fablica est\u00e1 dispensada de consultar os usu\u00e1rios e a comunidade portu\u00e1ria sobre programas de expans\u00e3o e investimentos. Por exemplo, se a docas desejar alterar o PDZ (Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do Porto) ou a Poligonal delimitadora da \u00e1rea do porto organizado, envia requerimento para a Secretaria dos Portos em Bras\u00edlia e essa, se estiver de acordo, autoriza. O car\u00e1ter monopol\u00edstico da decis\u00e3o se tornou ainda maior ap\u00f3s a retirada das fun\u00e7\u00f5es deliberativas dos CAPs.<\/p>\n
Com rela\u00e7\u00e3o aos TUPs e aos terminais arrendados localizados dentro da \u00e1rea do porto organizado, hoje as duas figuras desenvolvem suas atividades sem nenhuma preocupa\u00e7\u00e3o com a possiblidade de ocorr\u00eancia de conflitos decorrentes de suas respectivas atividades. Isso \u00e9 inadmiss\u00edvel se o que buscamos \u00e9 a promo\u00e7\u00e3o de um modelo portu\u00e1rio onde todos os prestadores de servi\u00e7os possam executar suas atividades de forma harm\u00f4nica de modo a que os donos das mercadorias possam ser mais bem atendidos. O atual sistema n\u00e3o promove essa harmonia.<\/p>\n
H\u00e1 dificuldades imensas em ocupar \u00e1reas ociosas dentro dos portos por conta do regime jur\u00eddico, que exige estudos pr\u00e9vios, licita\u00e7\u00e3o, regula\u00e7\u00e3o e controles de m\u00faltiplos organismos estatais tais com TCU, AGU, Ibama, al\u00e9m da pr\u00f3pria Antaq. \u00c9 verdade que existem instrumentos para contornar com limita\u00e7\u00e3o, em alguns casos, essas dificuldades, mas, na pr\u00e1tica, n\u00e3o s\u00e3o utilizados como os chamamentos p\u00fablicos e os arrendamentos simplificados.<\/p>\n
Afora os aspectos jur\u00eddicos, h\u00e1 as quest\u00f5es pol\u00edticas que provocam mudan\u00e7as nas regras e solu\u00e7\u00e3o de continuidade nos planos de investimentos; o que era priorit\u00e1rio em um governo pode n\u00e3o ser priorit\u00e1rio no outro. Isso gera inseguran\u00e7a jur\u00eddica que tem o \u00fanico cond\u00e3o de afugentar os investidores.<\/p>\n
A realidade pr\u00e1tica dos portos brasileiros
\nAs companhias docas no Brasil t\u00eam uma hist\u00f3ria marcada por captura pol\u00edtica e que, por sua vez, tem gerado inefici\u00eancias e transfer\u00eancias dessas inefici\u00eancias para as tarifas. Como resultado, os donos das cargas e os terminais arrendados acabam pagando a conta decorrente das defici\u00eancias do sistema.<\/p>\n
A verdade \u00e9 que, por conta do emaranhado regulat\u00f3rio e dificuldades pol\u00edticas, as companhias docas n\u00e3o conseguiram acompanhar o ritmo de investimentos que a crescente movimenta\u00e7\u00e3o das cargas requer, nem tampouco criar um modelo de governan\u00e7a refrat\u00e1rio a inger\u00eancias pol\u00edticas, apesar da exist\u00eancia da Lei das Estatais que criou um modelo que exige profissionaliza\u00e7\u00e3o, mas que na pr\u00e1tica n\u00e3o vem sendo observado. Isso traz s\u00e9rias consequ\u00eancias negativas \u00e0s opera\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias.<\/p>\n
Citamos a seguir alguns exemplos para ilustrar as defici\u00eancias geradas pelo marco portu\u00e1rio atual.<\/p>\n
O terminal de Itapo\u00e1 em SC, levou 11 anos iniciar as opera\u00e7\u00f5es; Vit\u00f3ria passou 20 anos sem dragagem; Santos, o maior porto da Am\u00e9rica Latina precisa, em muitos casos, esperar a mar\u00e9 subir para que o navio deixe o porto, sem citar a necessidade do derrocamento no canal de acesso que vem sendo reclamado pela comunidade portu\u00e1ria h\u00e1 mais de 15 anos e sem solu\u00e7\u00e3o at\u00e9 o momento. E por \u00faltimo, apenas para ficar em alguns exemplos, tem-se not\u00edcia que um simples aditivo em contrato de arrendamento em Santos levou 4 anos para ser aprovado. Inacredit\u00e1vel!!<\/p>\n
Podemos fazer uma analogia dizendo que os portos brasileiros hoje equivalem a uma Ferrari que \u00e9 colocada para trafegar em uma estrada esburacada de barro. Tarefa injusta para esse ve\u00edculo. Em resumo, os portos contam com excelentes terminais arrendados, mas o entorno funciona com um freio de m\u00e3o que impede o atendimento satisfat\u00f3rio da demanda do crescimento da movimenta\u00e7\u00e3o as mercadorias.<\/p>\n
Muito provavelmente muitos dos problemas encontrados nos portos brasileiros n\u00e3o existiriam ou seriam muito menores caso a sociedade tivesse maior participa\u00e7\u00e3o no processo decis\u00f3rio.<\/p>\n
Novo cen\u00e1rio a partir da desestatiza\u00e7\u00e3o
\nOs coment\u00e1rios a seguir s\u00e3o realizados com base no que ocorreu na desestatiza\u00e7\u00e3o da Codesa, indicando o que provavelmente ocorrer\u00e1 nas demais privatiza\u00e7\u00f5es, respeitando-se as particularidades de cada porto. \u00c9 natural esperar que as regras b\u00e1sicas sejam mantidas nas demais privatiza\u00e7\u00f5es, uma vez que o modelo foi e est\u00e1 sendo elaborado pelo BNDES.<\/p>\n
\u00c9 fato que, em abril passado, o Fundo de Investimentos em Participa\u00e7\u00f5es Shelf 119, liderado pela Quadra Capital, venceu o leil\u00e3o de privatiza\u00e7\u00e3o da Companhia Docas do Esp\u00edrito Santo (Codesa).<\/p>\n
A empresa vencedora adquiriu a Codesa com todos os seus ativos e passivos. Essa nova empresa passar\u00e1 a ser a concession\u00e1ria dos Portos de Capuaba, Vit\u00f3ria e Barra do Riacho durante o per\u00edodo de 35 anos e mais 5, excepcionalmente, per\u00edodo no qual auferir\u00e1 receitas e cumprir\u00e1 com obriga\u00e7\u00f5es de custeio e investimentos. Se o governo, por exemplo, mudar de ideia e quiser, na remota hip\u00f3tese, daqui a 35 anos retornar ao modelo de concess\u00e3o p\u00fablica, dever\u00e1 criar outra estatal para essa finalidade.<\/p>\n
O neg\u00f3cio envolveu o montante de R$1,321 bilh\u00f5es e mais compromissos de investimentos de R$ 855 milh\u00f5es, acrescido de uma outorga vari\u00e1vel correspondente a 7,5% da receita bruta durante todo o per\u00edodo da concess\u00e3o.<\/p>\n
Como resultado, os portos de Capuaba, Vit\u00f3ria e Barra do Riacho eram portos p\u00fablicos geridos por uma empresa estatal; agora continuam p\u00fablicos, mas, passam a ser geridos por uma concession\u00e1ria privada.<\/p>\n
Em s\u00edntese, as fun\u00e7\u00f5es administrativas passar\u00e3o para o agente privado, mas os portos continuam p\u00fablicos. E n\u00e3o poderia ser diferente em virtude dos artigos 21 e 22 Constitui\u00e7\u00e3o Federal que estabelecem, respectivamente, que o setor portu\u00e1rio \u00e9 da compet\u00eancia da Uni\u00e3o a quem cabe, inclusive, legislar a respeito.
\nDeve-se questionar o que muda para os usu\u00e1rios e para os donos das cargas a partir do novo modelo privado. Segundo a minuta do Contrato de Concess\u00e3o, as mudan\u00e7as ser\u00e3o as seguintes;<\/p>\n
1 Todos os contratos firmados com a antiga estatal Codesa ser\u00e3o adaptados, em um prazo de 6 meses, para passar a prevalecer as regras de direito privado. Em termos pr\u00e1ticos, haver\u00e1 uma verdadeira privatiza\u00e7\u00e3o da gest\u00e3o dos contratos portu\u00e1rios. Isso ir\u00e1 facilitar enormemente aditivos e negocia\u00e7\u00f5es futuras que passar\u00e3o a ser realizadas diretamente entre o arrendat\u00e1rio e a empresa (privada) concession\u00e1ria. Por outro lado, para os arrendat\u00e1rios que n\u00e3o desejarem alterar os termos e condi\u00e7\u00f5es dos contratos de arrendamento, ainda assim, tais contratos passam a ser privados, com a exclus\u00e3o das cl\u00e1usulas exorbitantes que s\u00e3o aquelas que conferem \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica posi\u00e7\u00e3o superior \u00e0 outra parte. Isto significa uma diferen\u00e7a consider\u00e1vel em rela\u00e7\u00e3o ao modelo atual.<\/p>\n
2 Estabelecimento do C\u00f3digo de Conduta contendo diretrizes e regras claras para negocia\u00e7\u00e3o com os interessados que desejarem explorar as \u00e1reas do Porto. O Concession\u00e1rio dever\u00e1 minutar esse C\u00f3digo e submeter ao governo, em um prazo de 18 meses ap\u00f3s a assinatura do contrato de concess\u00e3o. O MInfra ter\u00e1 30 dias para avaliar e deliberar a respeito. Algumas das diretrizes, entretanto, j\u00e1 foram estabelecidas pelo TCU.<\/p>\n
3 A concession\u00e1ria ter\u00e1 liberdade para negociar o arrendamento de novas \u00e1reas no Porto sem necessidade de licita\u00e7\u00e3o, tudo de forma mais r\u00e1pida. Mas essa liberdade n\u00e3o ser\u00e1 ilimitada e h\u00e1 mecanismos para coibir e prevenir abusos de poder econ\u00f4mico. Caso haja mais de um interessado, o concession\u00e1rio dever\u00e1 seguir o C\u00f3digo de Conduta que ir\u00e1 fornecer, como acima citado, as diretrizes para dirimir eventuais conflitos. As \u00e1reas dispon\u00edveis devem ser divulgadas no site da Concession\u00e1ria e a Antaq pode determinar que uma determinada \u00e1rea entre na negocia\u00e7\u00e3o e, no limite, em casos extremos, pode at\u00e9 tomar a negocia\u00e7\u00e3o para si. Em resumo, n\u00e3o haver\u00e1 licita\u00e7\u00e3o e sim uma escolha com base: (i) em crit\u00e9rios comerciais; (ii) adequa\u00e7\u00e3o ao PDZ; (iii) conformidade ao contrato de concess\u00e3o; (iv) submiss\u00e3o \u00e0s regras da Antaq; e (vi) observ\u00e2ncia ao programa do MInfra.<\/p>\n
4 Possibilidade para o Concession\u00e1rio firmar contratos de uso tempor\u00e1rio para atender a demanda de cargas cujo mercado ainda n\u00e3o se encontra consolidado.<\/p>\n
5 Maior controle social sobre as atividades portu\u00e1rias com vistas a atender a fun\u00e7\u00e3o social do porto. A Concession\u00e1ria ser\u00e1 obrigada a consultar o CAP, os terminais privados (TUP\u00b4s) e o Munic\u00edpio, toda a vez que desejar alterar o PDZ, a poligonal, e o regulamento de explora\u00e7\u00e3o do porto. Essa obrigatoriedade, frise-se, hoje n\u00e3o existe. O CAP nem tampouco os TUP\u00b4s, por exemplo, ter\u00e3o poder de veto, mas ficar\u00e1 muito dif\u00edcil para o concession\u00e1rio convencer o MInfra a aceitar seus planos na hip\u00f3tese de parecer contr\u00e1rio de alguma dessas institui\u00e7\u00f5es. No caso do TUP, justifica-se a necessidade de consulta para evitar conflito nas opera\u00e7\u00f5es, por exemplo, instala\u00e7\u00e3o de um terminal de min\u00e9rio de ferro ao lado do Terminal de celulose (Portocel) em Barra do Riacho no ES.<\/p>\n
Apesar da ampla liberdade para o concession\u00e1rio privado, ressalta-se, como acima dito: o capital da Codesa foi vendido, empresa hoje \u00e9 totalmente privada, mas se submete \u00e0s atividades regulat\u00f3rias e fiscalizat\u00f3rias da Antaq.<\/p>\n
6 A fim de evitar eventual conflito de interesse, ser\u00e1 permitido \u00e0 Concession\u00e1ria ter um limite m\u00e1ximo de 15% de participa\u00e7\u00e3o acion\u00e1ria de qualquer operador ou 40% se forem dois ou mais. Al\u00e9m disso, os operadores n\u00e3o poder\u00e3o participar do controle de capital da Concession\u00e1ria.<\/p>\n
7 Custos em geral tendem a diminuir para os usu\u00e1rios em fun\u00e7\u00e3o da maior racionaliza\u00e7\u00e3o na ocupa\u00e7\u00e3o das \u00e1reas portu\u00e1rias; maior oferta de servi\u00e7os; eleva\u00e7\u00e3o de concorr\u00eancia entre os prestadores de servi\u00e7os e consequente redu\u00e7\u00e3o nas tarifas. Sem contar na eleva\u00e7\u00e3o do controle social sobre as atividades no porto.<\/p>\n
Antes de finalizar, gostar\u00edamos de chamar a aten\u00e7\u00e3o para a atual composi\u00e7\u00e3o do CAP, conforme estabelecida pela Lei 12.815\/13, n\u00e3o para falar sobre os poderes do CAP, e sim para comentar sobre sua composi\u00e7\u00e3o. Na presente distribui\u00e7\u00e3o dos assentos no CAP, para o Bloco da Classe Empresarial, ou seja, os prestadores de servi\u00e7os (service providers), constitu\u00eddo pelos arrendat\u00e1rios de instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias e operadores portu\u00e1rios, foram designados 3 representantes. J\u00e1 para os usu\u00e1rios donos das mercadorias e consignat\u00e1rios de cargas, 1 \u00fanico representante. Essa despropor\u00e7\u00e3o causa desequil\u00edbrios, prejudicando o prop\u00f3sito do controle social sobre os portos, como almejado pelo programa de privatiza\u00e7\u00e3o das concession\u00e1rias portu\u00e1rias. Todos deveriam ser ouvidos de forma igualit\u00e1ria para que se possa atingir o consenso satisfat\u00f3rio entre os atores intervenientes das atividades portu\u00e1rias.<\/p>\n
Em conclus\u00e3o, o programa do governo deve ser aplaudido. Em um recente evento, o presidente de um grande terminal portu\u00e1rio arrendado de cont\u00eaineres em Santos disse esperar que a revolu\u00e7\u00e3o positiva ocorrida com a Lei 8.630\/1993 se repita agora com o programa de desestatiza\u00e7\u00e3o dos portos brasileiros. Ele tem raz\u00e3o e tudo indica que a privatiza\u00e7\u00e3o dos portos trar\u00e1 ainda maiores e melhores mudan\u00e7as para o setor portu\u00e1rio inaugurando uma nova fase para os operadores e usu\u00e1rios dos portos.<\/p>\n
Fonte: Portos e Navios<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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